正当程序与行政效率之博弈：以追回科研资助协议财政资金非诉执行为例

        1.问题缘起

        行政协议，又称之为行政合同、行政契约，是近现代行政管理活动的新型方式之一。随着经济社会快速发展，行政协议的出现是满足公众社会治理参与权和公共资源分享权的必然结果，同时也是现代社会服务行政、给付行政等发展理念的具体表现。在科研领域，为全面实施自主创新战略，促进科技创新和产业转型升级，科技部门通过与符合申报条件的企业签订科研项目资助协议的形式，约定企业在一定时期内完成特定的科技研发、改造升级、产业技术成果转化及服务体系建设等工作任务，以无偿资助或贷款贴息方式支持并拨付由财政预算安排的资助经费。该类项目协议通常还会约定，若项目经考核、验收不合格，将按照比例退回或全额退回已拨付的资助经费。就广东省东莞市而言，由于企业不主动、不配合履行退款义务，近几年积累了上百宗待追回资金案件，而这类案件目前已引发行政复议及行政诉讼，对于行政机关、复议机关乃至人民法院而言，都是此前从未处理过的新型案件。

        根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议属于行政协议，故本文探讨的该类科研项目资助协议应属于行政协议的一种。因此，对于经考核、验收不合格的项目，承担该项目的企业需按照协议约定以及相关管理文件退回已支付的部分或全部资助经费，若该企业拒不退回或迟延退回的，作为协议一方的科技主管部门将根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条的规定进行处理。不可否认，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》自发布施行以来，对切实保障人民群众在行政协议中的合法权益、推进法治政府诚信政府建设、优化法治化营商环境和提高政府行政治理能力产生了积极的作用与深远的影响，尤其是该规定第二十四条针对行政协议相对人未按照行政协议约定履行义务的情形，为作为行政协议另一方当事人的行政机关提供了合法可行的救济途径。但是，由于该规定第二十四条所规定的条款内容较为原则，且目前尚无相关配套解释予以指引，对于部分内容如何理解与适用在工作实践中却存在着巨大的分歧与争议。就目前所面临的情况而言，比较突出的争议点是：行政机关基于该规定第二十四条作出书面处理决定前，是否需要遵循正当程序原则？即是否需要赋予行政协议相对人陈述、申辩以及听证的权利。

        目前，某些部门对于该类案件较为慎重，严格遵循行政程序原则，在作出书面处理决定前均赋予行政协议相对人陈述、申辩的权利，金额较大的情形还会告知听证的权利。但是，亦有些部门处理该类协议案件时，仅按照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条规定履行催告程序后便作出书面处理决定，且催告时并未书面告知行政协议相对人享有陈述、申辩的权利，以期尽快走完流程、达到追款效果。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条的立法目的是为了规范行政协议案件的强制执行，确保国家利益、社会公共利益及时实现。那么，鉴于我国目前关于行政程序的立法空缺，对于行政协议非诉执行所作出的书面处理决定，若不同的部门采取不同的做法，将面临着执法标准混乱的局面和程序正义缺失的风险。

        2.现状分析

        随着行政改革的深入，行政机关逐渐向服务型政府转化。作为一种温和、柔性的行政管理手段，各种行政协议在行政管理过程中发挥着越来越重要的作用。然而，行政协议不断增多的同时，基于行政协议产生的纠纷也同步递增。行政机关在签订行政协议后违约，行政协议相对人能够提起行政诉讼，由法院裁判处理来维护行政协议相对人的合法权益。但是，当行政协议相对人违约时，行政机关的救济途径却遭遇许多瓶颈。由于行政协议是一种比较特殊的行政管理活动，它既具有行政管理活动“行政性”的一般属性，同时也具有“协议性”的特别属性。因此，当行政协议相对人违约或不履约时行政机关该如何选择其救济途径，是行政机关目前面临的困境。我国当下的行政诉讼制度确立的是“民告官”制度，且已将行政协议纠纷纳入了行政诉讼的受案范围，故选择“官告民”之诉讼救济途径已无可能。行政协议因其“行政性”有别于民事合同，但是又因其“协议性”不同于一般行政行为，该特殊性导致了争议解决途径的不确定性，引发了究竟是归属民事范畴还是行政领域的广泛争议。从合同目的的角度出发，民事合同的主体签订合同的目的是为了自身的利益，而行政协议是行政机关为了实现行政管理和公共服务目的而签订，在双方履约过程中，若要实现公共利益或其行政管理目标，则不得不强调并强化其自身的“行政性”，即行政优益权的享有和行使。

        在现实中，公民在面对强权政府时，权益受到损害该如何寻求救济途径的问题，而很少关注当行政协议相对人违约时行政机关的救济路径，行政机关在行政协议相对人违约时往往会出现救济困难的局面。2019年发布的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，为行政机关行政优益权的行使作出了较为明确的指引，这实质上也是为行政机关开辟了一条较为可行的救济途径。确实，我国《行政诉讼法》第十二条只规定了行政机关一方不履行行政协议、行政相对人可以提起行政诉讼，但对于行政相对人不履行协议的未作规定。然而，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条较好地解决了该困境面临的救济问题，作出书面处理决定后申请强制执行实际上就是行使行政优益权的体现。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的出台解决了学界争议多年的问题，明确了行政机关在行政协议纠纷中的申请强制执行救济的法律依据。以非诉强制执行模式来解决行政协议争议是当前较为合理和有效的救济途径，这种救济途径能够与我国《强制执行法》与《行政诉讼法》保持立法上的统一。

        《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条规定：“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”可见，该条规定明确了行政协议相对人未按照行政协议约定履行义务的，提起非诉执行是行政机关的救济途径，但是，该条规定对于行政相对人程序权益保障却未作进一步明确。这将导致行政机关极易以法律未明确规定为由，选择忽视或放弃该程序性的执法流程。若行政协议约定履行的义务本身存在争议，行政协议相对人在此过程中无法参与其中并发表陈述申辩意见，不仅无法真正解决争议问题，还可能使得双方的矛盾进一步升级。故程序正义的缺失，必将阻碍行政效率的提升。

        3.冲突制衡

        所谓行政程序，是指由行政行为的方式、步骤、形式、时限和顺序构成的行政行为的过程，同时也是确保这一过程现实化的各种措施和手段在时间和空间上的存续与展开。笔者认同杨登峰教授将行政程序划分为权利性程序和义务性程序，义务性程序应遵循程序法定原则，而权利性程序则以正当程序原则为依归。正当程序原则及其所供给的权利性程序的首要功能在于保障人民享有的自由与权利。正当程序原则起源于英美国家，在我国行政法学理和行政法实践中都得到了广泛的认可。正当程序原则作为行政法的基本原则之一，从根本上承载了现代行政程序的基本价值追求，即实现程序正义。正当程序原则对行政权力运行提出了必须符合的最低限度的程序公正标准，是确保程序正义在行政权力运行过程中得以实现的重要保障。程序正义的观念起源于英国的“自然正义”，“自然正义”所包含的要求裁判者不偏袒及公开听证的规则被视为事物永恒不变的秩序的一部分。程序正义的根本性要求之一是任何人在受到不利影响之前都要被听取意见，其目的是保障当事人所享有的参与裁判过程、表达自身意志的权利不被剥夺。目前，我国行政法治中行政主体实体上的权利和义务比程序上的权利和义务的价值和地位都更高一些，在行政法关系中，行政机关在实体上的义务要比程序上的义务也更有法律依据。结合本文探讨的问题，强化行政机关履行程序义务的意识，是实现程序正义的必经途径。

        当然，讨论正当程序原则的同时不得不提及行政效率原则。行政效率是指行政机关在行使行政职权时，要以尽可能小的经济耗费获取最大的社会和经济效益。行政效率是检验和衡量公共组织和公共行政管理活动有效性的一个重要标准，高效的公共行政是国家和社会全面发展的必要保证，是建设和发展社会主义市场经济的必要条件之一。然而，在工作实践中，行政程序与行政效率在一定程度上存在对立和冲突。行政效率意味着成本和资源的优化，要求在行政过程中尽可能减少行政过程的消耗，而行政程序追求的是公正性，要求行政机关在行使职权过程中必须遵循一定的方式、步骤和顺序，规范和制约着行政权力的合法行使。换而言之，就是公正与效率这两个基本价值目标在具体的行政权力行使过程中相互博弈。

        实际上，行政主体与行政相对人作为不同的利益主体，在行政法律关系中一直处于一种博弈的状态。现在行政活动过程是行政主体行使行政权力进而影响行政相对人权利义务的过程，行政主体虽然是该过程的主导者，但是，这并不意味着行政主体可以忽视或无视行政相对人的独立主张和合法权利。由于行政主体会因自身的利益需要而作出不同的行为选择，因此，程序本身具有使这种对抗、博弈存在规范化的效果，通过设定程序来约束、矫正强势的行政权力的运行与扩张。要解决两者之间的对抗或博弈问题，必须要在尊重主体权利的理性前提下启动程序，让权力和权利在一个平等、开放的平台上进行较量，从而达到制约与平衡的效果。也就是说，行政程序的意义就在于协调和平衡这种冲突，在这种状态下使得行政主体为实现一定目的的效益与行政相对人权益受到保护的程度都尽可能达到最大化。从市场经济本身存在逐利性的角度看，若忽视正当程序而单方强调行政效率，必然因公平正义的缺失从而导致相应的不利后果，将造成更多的矛盾或引发一系列的社会问题。因此，对于行政效率的追求，一定不能以牺牲程序正义为代价。行政效率的提高必须依赖正当程序的规范约束，程序正义是提高行政效率的基本保障；正当程序与行政效率两者之间是相辅相成、相互促进的辩证统一体。

        4.权宜之计

        无论是此前的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，还是近期的《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》，都特别提出了“完善行政执法程序”的迫切要求。但我国行政程序法尚未出台，因此，尽快建立和健全现代行政程序制度在目前的工作实践中显得尤为迫切。当然，一个理性的政府没有理由拒绝程序建设。如果政府在社会事务中发挥的作用越积极、越重要，那么对于程序的要求也就越来越强烈。不按程序办事尽管可能带来一时的方便，但这样做的代价非常高，甚至会危及统治体制的正统性。因此，主要的问题倒并不是程序化本身是否可行，而是程序合理性和程序正义的实现程度。针对本文所探讨之争议问题，为保障行政协议相对人之合法权益，笔者参考其他地方之立法现状，结合广东省目前之实际情况，故提出如下建议，且作权宜之计。

        1.行政机关在作出书面处理决定前应当书面告知陈述、申辩以及听证的权利。

        为保障当事人的合法权益，我国《行政处罚法》第七条、《行政许可法》第七条和《行政强制法》第八条均明文规定了当事人依法享有陈述权和申辩权，对于金额较大的事项还赋予了当事人听证权。就地方而言，浙江省、江苏省已出台有关行政程序的规定，广东省目前针对行政程序尚未进行立法。《浙江省行政程序办法》第五十二条规定，行政机关作出对当事人不利的行政执法决定前，应当书面告知当事人拟作出行政执法决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权。《江苏省行政程序条例》第三十七条规定，行政机关作出减损当事人合法权益或者增加当事人义务的行政行为前，应当听取当事人的陈述和申辩。《汕头市行政程序规定》第五十六条规定，行政机关在行政执法过程中应当依法履行告知义务。行政机关作出影响当事人、利害关系人合法权益或者增加其义务的行政执法决定前，应当告知拟作出行政执法决定的内容及事实、理由、依据；并告知当事人、利害关系人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。参考前述地方立法的规定，笔者建议行政机关作出书面处理决定前，书面告知行政协议相对人享有陈述、申辩的权利；处理金额较大的，建议同时告知依法享有申请听证的权利。

        2.行政机关作出的书面处理决定应当明确告知其作出该决定的依据。

        行政机关作出的具体行政行为应当载明具体的法律法规方可证明其行政行为的合法性，同时可以方便行政协议相对人有针对性地提出自己的主张。参考如下：《浙江省行政程序办法》第五十二条规定，行政机关作出对当事人不利的行政执法决定前，应当书面告知当事人拟作出行政执法决定的事实、理由、依据和决定内容。《江苏省行政程序条例》第三十六条规定，行政机关依职权作出减损当事人合法权益或者增加当事人义务的行政行为，应当事前告知当事人拟作出的行政行为的主要内容、理由和依据。《汕头市行政程序规定》第五十六条规定，行政机关在行政执法过程中应当依法履行告知义务。行政机关作出影响当事人、利害关系人合法权益或者增加其义务的行政执法决定前，应当告知拟作出行政执法决定的内容及事实、理由、依据。据此，笔者建议行政机关作出的书面处理决定应当明确告知其作出该决定的依据，即应当载明相关法律法规或者引用的规范性文件。

        3.行政机关作出书面处理决定前应当进行法制审核。

        重大行政执法决定法制审核，是指行政执法主体在作出重大行政执法决定前，由其法制审核机构对该执法行为进行合法性审查的行为。2019年，“三项制度”在广东省各级行政执法主体全面推行，其中，重大执法决定法制审核制度一定程度上体现了法治思维的贯彻落实，能够进一步增强行政执法活动的可接受性，同时可以减少违法行政、不当行政的发生概率，营造和谐互信的官民关系。《广东省重大行政执法决定法制审核办法》第三条明确规定：行政执法主体作出重大行政执法决定之前，应当进行法制审核；未经法制审核或者审核不通过的，不得作出决定。由于该类项目协议涉及的退款金额往往数额较大，因此，对行政协议相对人的合法权益乃至企业生存产生重大或不利影响的处理决定，依法应当进行法制审核。

        综上所述，行政协议是行政机关和行政协议相对人基于平等协商的原则基础上形成，而当行政协议相对人不履行协议时，行政机关行使行政优益权时忽视正当程序而直接作出处理决定，有悖于服务型政府职能转变的初衷。若行政协议相对人对于其应当履行之义务存在争议，必然将针对该处理决定提起行政复议或行政诉讼，这不仅增加了行政协议相对人的诉累，也会大大降低行政机关实现行政管理的效率。因此，正当程序原则从目前来看是解决该冲突与矛盾的调和剂，让行政协议相对人提前参与进来，充分保障其程序性的合法权益，有利于从前期解决存在的问题。笔者期待尽快出台相应的司法解释，以对行政协议相对人的程序性权利进行保障，同时，也对行政机关如何行使该行政优益权以及对应的司法审查作出统一的规范与指引。

        参考文献：

        关保英主编：《行政程序法学》（上册），北京大学出版社；

        杨登峰著：《行政法基本原则及其适用研究》，北京大学出版社；

        季卫东著：《法治秩序的建构》（增补版），商务印书馆。